La necesidad de un modelo para una nueva dimensión territorial
El Jueves 8Noviembre presentábamos el número 195 de la Revista GRIAL en el que coordinamos una sección dedicada a la ordenación de las Áreas Metropolitanas, de la cual publicamos aquí el artículo dedicado a los modelos urbanos y la necesidad en Galicia de una mayor cooperación a nivel supramunicipal.
Una oportunidad más de extender las discusiones que vengo compartiendo con los alumnos durante los tres últimos años en el taller de proyectos, y que han fructificado en la exposición itinerante “Metropolitanizar. ¿Cómo habitar entre ciudades?” y en el debate llevado a cabo en Mayo en los Diálogos02.
Entre las cuestiones a debate tratamos sobre la necesidad de encontrar una estructura funcional que permita la ordenación, gestión y control del crecimiento urbano en el ámbito de las áreas urbanas, observando alternativas a la fragmentación física y social que provoca la extensión de los procesos de urbanización, y la necesidad de organizar las dinámicas urbanas valorando las potencialidades de la red de ciudades en el territorio.
¿Cómo desarollar estructuras de colaboración supra-municipal en las áreas metropolitanas? Cómo gestionar los aspectos económicos de gasto e inversión? ¿Qué competencias y servicios podrían asumir esas estructuras? Qué directrices deben guiar el desarrollo futuro de las áreas metropolitanas gallegas?. A estas y otras cuestiones trata de dar respuesta nuestro artículo.
HACIA UNA MAYOR COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPAL EN GALICIA
Elda Solloso, Toni García, José A. Cachaza
Las actuales dinámicas territoriales y la estructura territorial heredada de los años de crecimiento urbano hacen poco operativa la organización administrativa de Galicia, y frente a la falla de un modelo urbano que organice el crecimiento acentúan el problema del exceso de localismo.
En Galicia existe un número de organismos y entidades de cooperación y/o de gestión supramunicipal que van desde las diputaciones provinciales, las fundaciones comarcales, las mancomunidades y los consorcios. La efectividad de estos como instrumentos para lograr una planificación regional más eficaz y coordinada varía en cada caso. La normativa autonómica recoge también la posibilidad de crear áreas metropolitanas como entidades locales territoriales dotadas de personalidad jurídica y autonomía[i].
Sobre a base de esa normativa, en abril de 2012 se creó por ley el Área Metropolitana de Vigo[ii], la única área metropolitana jurídicamente constituida como entidad que existe en Galicia. No obstante su nacimiento no estuvo exento de polémica de tipo político por el desigual peso que se da a los ayuntamientos en sus órganos de decisión, lo que amenaza ya con obstaculizar desde el inicio la actividad normal de esta nueva estructura. En el caso de la Coruña, no estando jurídicamente constituida, la delimitación de su área metropolitana varía según las distintas definiciones que se adopten. Existe un consorcio local formado por nueve de los ayuntamientos que conforman su corona metropolitana, el “Consorcio das Marinas”, constituido en el año 2000 para gestionar de forma conjunta los residuos sólidos urbanos, servicios sociales y turismo. El Ayuntamiento de la Coruña no forma parte de dicho consorcio.
La presente situación de crisis económica, déficit público y desempleo, hace relevante reflexionar sobre la necesidad de formular un modelo urbano claro para Galicia. Un modelo urbano que permita a los ayuntamientos gallegos maximizar la eficiencia y optimizar sus recursos así como organizarse y cooperar a nivel supramunicipal. Mejorar la cooperación sería instrumental para explotar más eficazmente los activos y potencialidades de las áreas metropolitanas gallegas, y en su extensión de las regiones funcionales urbanas, así como para gestionar mejor y/o dirigir su crecimiento en zonas menos lesivas y activar así los recursos del resto del territorio.
En este contexto, la planificación urbana y la ordenación del territorio pueden jugar un papel fundamental para la creación de prosperidad y empleo. Nuestra hipótesis de partida es que el grado de cooperación entre los ayuntamientos gallegos tiene amplia margen de mejora para lograr esos objetivos. Por su importante papel como metrópolis regionales que concentran aproximadamente 29% de la población total, 36% de las empresas y acercan alrededor del 59% del todo el valor añadido de la comunidad[iii], esta hipótesis es aplicable especialmente a los ayuntamientos que conforman las áreas metropolitanas de la Coruña y Vigo, más aun con una visión de futuro tendente a que esa cooperación culmine en la coordinación funcional de las regiones urbanas Coruña-Ferrol y Vigo-Pontevedra[iv]. Además, en esa búsqueda de una mayor cooperación supramunicipal no debería priorizarse la creación de nuevos organismos y/o nuevos niveles administrativos, sino que intentaría partir de la estructura territorial e institucional preexistente, y no tender a optimizarla y a dotarla de contenido relevante para cada caso.
Partiendo de la necesidad de un modelo urbano para Galicia perdurable en el tiempo, que se apoye en su carácter atlántico y en su explicación dentro del marco europeo, este artículo explora cuatro de las estructuras más antiguas de cooperación supramunicipal afianzadas en Estados Unidos con más de cuarenta años de funcionamiento. Sobre a base de ellas, propone ideas que puedan contribuir a la reflexión sobre una formación más eficaz de estructuras similares adaptadas al caso de Galicia, dentro de un modelo en el que el territorio no sea considerado únicamente un recurso a explotar, sino el espacio donde construimos nuestra vida en comunidad.
1. UNA NUEVA DIMENSIÓN TERRITORIAL. LA NECESIDAD DE UN MODELO
Las transformaciones urbanas en los territorios que conforman las áreas metropolitanas tienen explicación en su ámbito regional y en el de sus relaciones con otras regiones, al tiempo que sus dinámicas internas producen hoy un paisaje fragmentado con discontinuidades funcionales y sociales menesteroso de una organización supramunicipal. Junto a esta estructura urbana existe un espacio entre ciudades[v] que cada vez acumula más población en el ámbito urbano y fuera de él abarca la mayoría del territorio con una gran importancia socioeconómica y ambiental, aunque afecte a una población cada vez más reducida.
Es este un modelo concentrado y polarizado que podemos observar en casi todo el territorio de la Unión Europea, donde las regiones funcionales urbanas concentran no sólo la población y la actividad económica, sino también los centros de decisión, de investigación y las principales infraestructuras y equipamientos ligados a la dotación de una calidad de vida atractiva para la residencia[vi].
Si los sistemas urbanos fueron creciendo desbordando los límites administrativos entre ayuntamientos, y hoy en día llega tener en muchos casos un carácter transnacional, las estrategias usadas para su gestión, teniendo en cuenta la limitación que impone la división administrativa, pasan por la fusión de municipios o la absorción/anexión de los territorios lindantes. Estas opciones encuentran cada vez más resistencia por el que cada vez es más complejo resolver el encaje administrativo de esta nueva dimensión territorial[vii], y los mecanismos de gobierno y gestión usados alternan entre el uso de planes estratégicos o entes de gestión y en menor medida gobiernos propios. En esta tendencia en el gobierno de las áreas metropolitanas europeas hacia la existencia de organismos orientados a la coordinación, la gestión o la planificación, sus modelos de organización son variados y se distribuyen a lo largo de toda la estructura de poder (local, regional, estatal) en (1) gobiernos locales con competencias metropolitanas, (2) asociaciones voluntarias de municipios, (3) entidades específicas y agencias sectoriales, (4) entidades consorciadas, (5) provincias, (6) regiones con competencias metropolitanas, o (7) gobiernos específicamente metropolitanos creados por disposición legislativa. En los que la tendencia general trata de reforzar instrumentos de cooperación intermunicipal sobre a base de la libre vinculación para conseguir una mejor gestión de los servicios comunes e incrementar la eficacia y calidad de vida de sus ciudadanos[viii].
En el marco legislativo español el municipio posee la plena competencia de planificación, administración y ejecución del urbanismo, esto complicó la existencia de marcos supramunicipales en temas territoriales, y sumado a que en las Comunidades Autónomas la ordenación del territorio sea vista más como una política sectorial que como un elemento coordinador de estas políticas, dificultara la definición de un modelo territorial a escala regional y estatal, y con él la indefinición de la manera en como nuestra sociedad se relaciona, ocupa y transforma el territorio[ix]. ¿Cómo es posible así definir qué país queremos?, Canto estamos a perder por la falla de un modelo que tenga en cuenta nuestras potencialidades, active nuestros recursos y marque las directrices a seguir a largo plazo?
El modelo municipalista tuvo la ventaja de asentar la construcción del sistema urbanístico en la orden constitucional, pero desde el punto de vista territorial se muestra cada vez más superado e ineficaz frente a las dinámicas territoriales y las transformaciones la mayor escala. Se necesita una ordenación del territorio supramunicipal, se necesita pensar el territorio y decidir sobre él en su integridad.
En mayo de 2006 el “Manifiesto por una nueva cultura de él territorio” [x] fijo un llamamiento a los poderes públicos y al conjunto de la sociedad a favor de la contención y el control de los usos del suelo en una coyuntura en la que el crecimiento económico se traducía en deterioro ambiental y en desorden y dilapidación de territorio, un recurso finito y primordial. Ahora, en una situación económica muy diferente, de crisis y recesión, la preocupación por el buen gobierno del territorio resulta aun más urgente. Así comienza el texto “territorio, urbanismo y crisis” que amplía el sentido del manifiesto.
Si reconocemos en el territorio un bien no renovable, un activo económico con valores ecológicos, culturales y patrimoniales que no deben reducirse al precio del suelo. En el contexto actual se demanda un cambio de modelo productivo, que termine con las razones que condujeron la situación actual de un urbanismo expansivo, que no tenía otro objetivo que el de crear solo a urbanizar, e impulse la elaboración de instrumentos reguladores supramunicipales en beneficio de los intereses generales, incorporando los objetivos de la sostenibilidad ambiental, económica y social.
2. ESTRUCTURAS DE COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPAL: PRECEDENTES
Esta sección se apoya en el trabajo del Institute fuera International Urban Development (IIUD), organización sin ánimo de lucro con la que colaboramos y que promueve el desarrollo urbano sostenible. IIUD [xi] documentó diferentes modelos de cooperación supralocal en áreas metropolitanas europea y americanas. Para este artículo nos centramos en cuatro modelos de cooperación consolidados en Estados Unidos, en concreto: (1) a Regional Plan Association en la región de Nueva York; (2) el Metropolitan Area Planning Council en Boston; (3) el Denver Regional Council of Governments en Denver; y (4) el Metropolitan Council de Minneapolis/Saint Paul. Además de por su larga trayectoria, su interés radica en que todos ellos se articularon sobre a base de las competencias existentes y por lo tanto no supusieron la creación de nuevos niveles administrativos, lo cual nos pareció relevante para contribuir a la reflexión sobre el caso gallego.
Cabe subrayar que estos modelos no se presentan como perfectos o como ideales a seguir. El gran número de intereses, muchas veces contrapuestos, que están en juego hacen del gobierno municipal una cuestión compleja en la que no existen panaceas y donde las soluciones han de diseñarse a medida de cada caso. A diferencia de contexto entre Galicia, España y Estados Unidos hace resaltar aun más esa necesidad. A pesar de estas limitaciones, los modelos que vamos a analizar llevan en activo por lo menos cuatro décadas, y también coadyuvaron en una mayor coordinación inter-municipal y por lo tanto en cierto pacificación de los intereses localistas. Nuestra intención es por lo tanto tomarlos como estudios de casos que sirvan para ilustrar algunos de los factores que pueden contribuir a un funcionamiento más operativo de las estructuras de coordinación y/o gestión supramunicipal en áreas metropolitanas.
2.1 Regional Plan Association (RPA).
Tipo. La RPA es una organización privada sin ánimo de lucro que opera en el área metropolitana de Nueva York conocida como a “Tri-State Area” ya que engloba municipios pertenecientes a los estados de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut. Cabe destacar que en EE.UU., de forma diferente a los municipios y a los condados, las áreas metropolitanas no constituyen niveles administrativos por sí misma. Son áreas geográficas definidas por la oficina del censo a nivel federal para la recogida de datos con fines estadísticos.
Área que engloba. Creada en 1922, la RPA abarca municipios pertenecientes a 31 condados dentro de los tres estados y una población de alrededor de 20 millones de habitantes.
Misión. El RPA actúa como un “think-tank”. Su misión consiste principalmente en el estudio, documentación y movilización sobre diversos sectores relacionados con el desarrollo y la competitividad de la región, así como en la elaboración de planes regionales que sirvan de guía a los municipios de los tres estados en el diseño de sus políticas urbanas a largo plazo. El último de estos planes regionales, “Una Región en Riesgo”, fecha de 1996 y está aún vigente. También lidera temas de infraestructuras a nivel nacional (“América 2050”), sostenibilidad, y competitividad. Además, la RPA proporciona asistencia técnica puntual a municipios en la aplicación e implementación del plan regional.
Un punto común a las cuatro estructuras que veremos en este artículo es que tienden a realizar un enfoque más integral de las disciplinas de la ordenación territorial, el plan urbano y el desarrollo económico. Por ejemplo, un objetivo principal de la misión de la RPA es velar por el mantenimiento de la competitividad de la región Tri-State. Pero además de al desarrollo económico, el I+D+i y la infraestructura, RPA vincula también la competitividad al desarrollo sostenible de la región entendido como la existencia de una red de transporte público eficaz, el control del “sprawl” (expansión suburbana), la conservación de su sistema ecológico de espacios permanentemente protegidos (propuesto por la RPA en 1929 y que sirvió de ejemplo a otras áreas metropolitanas[xii]), y a la mejora de la calidad de vida en materia de acceso la vivienda, la consolidación de las tasas de empleo y de oferta de espacios públicos y urbanísticos de mayor calidad. En una economía globalizada, la presencia de todos esos elementos contribuye a que una región metropolitana reúna las condiciones que la hagan atractiva no sólo a empresas, sino también a personas e inversores, todos ellos factores imprescindibles para la competitividad.
Gobierno y gestión. Son miembros de la RPA uno amplio sector de las empresas del área metropolitana, así como numerosos grupos filantrópicos, asociaciones cívicas y grupos de interés. Está gobernada por una junta directiva compuesta por miembros de estos grupos y su administración y el desarrollo de su misión y actividades son llevadas a cabo por un equipo de profesionales especializados. Dada su composición, los planes y recomendaciones de la RPA buscan las alianzas público-privadas y promueven el papel de la sociedad civil, y llevan consigo un amplio trabajo de consulta con los municipios. Esto, unido a su legitimidad técnica y a su reconocida independencia a la hora de velar por los intereses de la región favoreció la adhesión de los municipios aun cuando las recomendaciones y los planes de la RPA estos no resulten vinculantes.
Presupuesto. El presupuesto anual para el desarrollo de las actividades de la RPA es de alrededor de 4.2 millones de dólares, y es financiado por sus miembros, por subvenciones y por donaciones. Las ventajas tributarias a las que se pueden acoger las donaciones de empresas e individuos en EE.UU. son sin duda un factor clave para el sostenimiento de la amplia actividad filantrópica en ese país. [xiii]
2.2 Metropolitan Area Planning Council (MAPC).
Tipo. El MAPC es una organización de titularidad pública establecida por el Gobierno Estatal de Massachusetts en 1963. Opera en la región del Greater Boston.
Área que engloba. Abarca 101 municipios, un área de 3.680 Km2 y una población de alrededor de 3,06 millones de habitantes.
Misión. El MAPC actúa como “think-tank”. Nació con la misión de proporcionar una base de información común a los municipios y de documentar las tendencias de desarrollo regional en el área del Greater Boston. Con el tiempo, su misión fue extendiéndose para abarcar también la elaboración de planes regionales que velen por la promoción del “smart growth” en la región. O “smart growth”, literalmente “crecimiento inteligente”, es una teoría actual en el plan anglosajón que surgió como reacción al modelo de crecimiento urbano y de movilidad tradicionales basados en la expansión suburbana la baja densidad, fuertemente dependiente del automóvil privado y muy intensivo energéticamente. En contraposición a ese modelo, el “smart growth” aboga por la promoción de un crecimiento urbano más denso y compacto, donde se controle la expansión a través de la promoción de usos de suelo mixtos, la coordinación del desarrollo urbano y el sistema de transporte público, la priorización de la movilidad a pie y de la creación de un espacio urbano más orientado al peatón.
Los principales productos del MAPC son estudios sectoriales y cartografía SIG (sistemas de información geográfica) sobre la región. Al igual que su misión, sus áreas de trabajo fueron evolucionando desde cuestiones de infraestructura de transporte regional en los inicios, a temas relacionadas con la conservación del suelo rural y los recursos naturales, el acceso a la vivienda, la educación, el desarrollo económico y la salud pública en la actualidad.
Además de sus estudios y su excelente trabajo cartográfico, MAPC elaboró el plan Metro Future 2030, un plan que proporciona una visión estratégica regional a largo plazo así como recomendaciones y planes de acción a corto plazo para la promoción del “smart growth” en los municipios que componen el área del Greater Boston.
Gobierno y gestión. La junta de gobierno del MAPC está formada por 101 representantes, uno de cada entidad local participante, así como por miembros nombrados por el Estado de Massachusetts y personal designado de agencias estatales. El desarrollo de sus actividades es llevado a cabo por personal propio del MAPC. De forma similar al RPA, su trabajo de planificación está anclado en procesos de amplia consulta a municipios y a actores sectoriales con un énfasis en la participación ciudadana. MAPC proporciona también asistencia técnica a municipios en sus proyectos propios así como en la implementación del plan regional Metro Future 2030 la escala local.
Presupuesto. El presupuesto anual del MAPC para el desarrollo de sus actividades es de 2,8 millones de dólares y está financiado por los gobiernos federales, estatales y locales, así como por donaciones privadas. [xiv]
2.3 Denver Regional Council of Governments (DRCOG).
Tipo. El DRCOG es una asociación voluntaria de municipios en forma de organización sin ánimo de lucro que opera en el área metropolitana de Denver (Colorado).
Área que engloba. Está compuesta por 47 municipios y 9 condados y tiene una población aproximada de 2,6 millones de habitantes.
Misión. El DRCOG fue fundado en 1968 aunque sus orígenes se remontan a 1955. Su misión consiste en promover el trabajo municipal conjunto para afrontar los principales desafíos a los que se enfrenta el área metropolitana. Estos fueron variando a lo largo de su historia, e incluyen la gestión eficiente del crecimiento urbano dentro de un área metropolitana con un gran patrimonio ambiental y ecológico; la mejora del tráfico y la movilidad; la planificación para anticiparse a las necesidades futuras y la prestación de mejores servicios a las personas mayores.
De forma similar a las organizaciones anteriores, DRCOG realiza estudios y genera datos agregados para toda el área metropolitana y documenta sus tendencias urbanas. El DRCOG realiza también trabajo de planificación y elaboró el plan regional “Metro Vision 2035” (previamente “Metro Vision 2020”). Sus principales recomendaciones se concentran en los siguientes ámbitos: (1) establecimiento de límites legales a la expansión urbana en suelo previamente no urbano (“urban growth boundaries”) y de incentivos para el direccionamiento de este en zonas con menos impacto; (2) desarrollo de un sistema metropolitano de transporte multimodal coordinado con el crecimiento urbano; (3) desarrollo de sub-centros para reducir el número de desplazamientos centro-periferia; (4) actuaciones de mejora y de monitorización de la calidad del agua y el aire.
Su éxito y la percepción de sus beneficios incentivaron el DRCOG a dar un paso más en su grado de cooperación. O “Mile-High Compact (2000) supuso la firma de contratos vinculantes y voluntarios por los cuales una mayoría de municipios se comprometieron ante los condados a aprobar planes que vayan más allá de lo estrictamente urbanístico e integren varios sectores, así como a aprobar reglamentos que contribuyan a la implementación de plan Metro Visión 2035. A través de estos contratos se consiguió que se realicen de estudios previos para evaluar cales son las mejores situaciones para los desarrollos a gran escala, así como coordinar la implementación del Plan de Agua dentro del área metropolitana.
Gobierno y gestión. El DRCOG está gobernado por una junta directiva que incluye a un representante democrático por cada uno de los 57 gobiernos participantes, independientemente de su tamaño o de si son rurales o urbanos. Como es a la vez municipio y condado, Denver acerca a dos representantes. Además, el gobernador nombra tres miembros de la junta que no tienen capacidad de voto. Mientras que la elaboración de estudios técnicos es llevada a cabo por su equipo de profesionales, el plan Metro Visión es preparado por un grupo de trabajo formado por concejales y miembros del sector privado y de grupos ambientales. Como RPA y MAPC, el DRCOG proporciona también apoyo técnico puntual a municipios a través de su personal propio.
Presupuesto. El DRCOG financia su actividad a través de cotas de socio a cargo de sus municipios miembros, así como de contribución procedente de los gobiernos federal y estatal. [xv]
2.4 Minneapolis/Saint Paul Metropolitan Council (MSPMC).
Tipo. El MSPMC es una entidad de planificación metropolitana establecida por ley del Estado de Minnesota en 1967 y que opera en el área metropolitana de Minneapolis / St. Paul, también conocidas como las “Ciudades Gemelas”. Es la primera entidad de estas características que se creó en Estados Unidos.
Área que engloba. Abarca alrededor de 186 municipios, 7 condados y una población aproximada de 2,85 millones de personas.
Misión. El MSPMC supone un paso más en el grado de cooperación ya que asume algunas competencias típicamente municipales. Entre ellas se incluyen la gestión del saneamiento y de la depuración de aguas para todo el área metropolitana, la gestión del sistema de transporte metropolitano de autobuses y trenes, la coordinación del sistema de parques, y la promoción de vivienda de protección oficial.
Además, el MSPMC elaboró también el plan “2030 Regional Framework” que establece el marco para el crecimiento urbano y el desarrollo a largo plazo dentro del área metropolitana e incluye recomendaciones para los municipios en materia de planificación urbana, uso de suelo, ordenamiento territorial, transporte, infraestructuras aeroportuarias, agua, tratamiento de residuos y espacios naturales.
El grado de cooperación intermunicipal en el área metropolitana de Minneapolis-St. Paul se ve incrementado por una ley del estado de Minnesota llamada “Fiscal Disparities Act” de 1971. Esta ley obliga los municipios a calcular de forma anual el valor catastral de todas las propiedades comerciales e industriales situadas dentro de su jurisdicción y a contribuir a un fondo el 40% del incremento con respecto a sus valores de 1971. La recaudación es redistribuida a su vez entre todos los municipios del área metropolitana sobre a base de un índice que calcula la “capacidad fiscal relativa” de cada uno de ellos. [xvi]
Según el IIUD, este sistema, lo único de este tipo que existe en EE.UU., contribuyó a reducir la competencia entre municipios por atraer desarrollo económico a sus jurisdicciones, a reestructurar los patronos de uso de suelo y a incentivar la inversión en zonas deprimidas del área. Parece claro que los municipios puedan encontrar incentivos para formar frente común y atraer desarrollo económico a su área metropolitana, ya que independientemente de la localización de este los mecanismos existentes aseguran que todos ellos saldrán beneficiados. Según el MSPMC el sistema también pudo contribuir a que los municipios rechacen propuestas de desarrollo que puedan tener efectos nocivos a largo plazo, así como racionalizar los subsidios que las administraciones dan para atraer desarrollos a ciertas zonas en detrimento de otras. Algunos estudios señalan que la disparidad fiscal actual entre municipios de más de 10.000 habitantes del área metropolitana de Minneapolis / St. Paul es de 3 a 1, pero que en ausencia de la Ley de Paridad Fiscal sería de 10 a 1. [xvii]
Gobierno y gestión. El órgano de gobierno del MSPMC tiene 17 miembros, 1 representante por cada uno de los 16 distritos geográficos que componen el área metropolitana más 1 presidente. Somos nombrados por el gobernador del estado luego de votación parlamentaria. El equipo total del MSPMC es de alrededor de 3.700 empleados.
Presupuesto. El presupuesto del MSPMC es de 519 millones de dólares (2010). Se financia de varias formas: (1) con ingresos propios procedentes de las tasas del saneamiento y los ingresos del transporte público; (2) a través de subvenciones estatales y federales; y (3) a través de una sobrecarga en la tasa del impuesto de bienes inmuebles (property tax) aplicado en los siete condados que conforman el área metropolitana. [xviii]
2.5 Puntos clave de las estructuras de cooperación supramunicipal
A modo de conclusión, en este apartado procederemos a identificar una serie de factores que consideramos fueron clave para la consolidación y el desarrollo de la actividad de las estructuras de cooperación supramunicipal que presentamos.
Confianza y alianzas. Esa aproximación más integral y más profesionalizar de la planificación y la ordenación, contribuyó a diseñar políticas y servicios urbanos más eficaces y a su vez a generar una mayor confianza en las estructuras supramunicipales. Además de la voluntad de diálogo, la confianza es imprescindible para alcanzar una relación de colaboración más productiva con el sector privado y con grupos de ciudadanos y de la sociedad civil, que son grandes activos con los que cuenta una ciudad. Involucrar de forma más significativa esos actores en los procesos de planificación urbana suele revertir en la mejora del clima de inversión y del atractivo ciudadano, que son factores clave para la competitividad de una región.
Percepción de beneficios tangibles. Dados los numerosos intereses que coexisten en la política local, salvo excepciones, la cooperación abierta suele no ser la actitud natural que adoptan los municipios en su relación con las jurisdicciones vecinas. Frente a esa desconfianza, los factores que identificamos en este apartado contribuyeron a que los municipios perciban de forma tangible los beneficios de la asociación frente a la competencia. Eso generó una mayor confianza y promovió más transparencia en el acceso a información y en la toma de decisiones, lo que afianzó las estructuras de cooperación. De forma indirecta, estos factores contribuyeron también a tranquilizar parte de los intereses localistas y electoralistas que minaron en muchos casos el éxito de los proyectos supramunicipales.
Representación municipal. En por lo menos dos de los tres casos de tipo público que analizamos, Boston y Denver, la representación de los municipios en la junta de gobierno de las estructuras supramunicipales es similar para todos independientemente del tamaño del municipio. Esto no impide que en la junta y/o en la asamblea puedan participar también representantes de los gobiernos regionales y supramunicipales (condados), agencias públicas regionales, y otros representantes, con o sin derecho a voto dependiendo del caso.
Flexibilidad. Las estructuras presentadas disfrutaron de cierto flexibilidad en la definición de las regiones donde operan, así como en la estructuración de sus competencias y ámbitos de actuación, los cuales si articuló de forma gradual para responder a los desafíos cambiantes de cada momento.
Enfoque de “abajo a arriba”. Algunos gobiernos estatales, y a partir de 1960 el gobierno federal de EE.UU. favorecieron la creación de estructuras de planificación supramunicipal a través de la provisión de financiación para “Consejos de Gobiernos” a escala regional que llevaran a cabo estudios de plan y ordenación territorial así como proyectos de colaboración. Si bien el apoyo de niveles administrativos superiores fue y es necesario para su formación y continuidad en el tiempo, en las estructuras presentadas los municipios juegan un papel activo y comprometido con el proyecto supramunicipal.
3. HACIA UNA MAYOR COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPAL EN GALICIA
En esta sección se proponen una serie de ideas que consideramos podrían contribuir a un funcionamiento más operativo de las estructuras de cooperación y/o gestión supramunicipal en Galicia. Si bien tratamos de acercar un enfoque general y de no realizar ningún tipo de distinción por tamaño de ciudades, estas consideraciones son de especial relevancia para las áreas metropolitanas gallegas.
Los principales mensajes trataremos de transmitir son que: (1) las estructuras de cooperación que creen no deben constituir en la práctica un nuevo nivel administrativo intermedio sino que deben de ser complementarias a las actividades de los municipios, o en su caso, sustituir algunas de estas; (2) para la consolidación de su actividad, es preciso adoptar un enfoque gradual o progresivo e ir construyendo sobre la propia experiencia y los logros que se vayan alcanzando; (3) hace falta también una dosis de altruismo y altura de miras por parte de los dirigentes municipales para renunciar a algunas políticas cortoplacistas en favor del bien común de su región urbana.
Sería recomendable también que el Gobierno Regional y las Diputaciones proporcionaran mejores incentivos y apoyos a la creación de estructuras de cooperación que realicen actividades concretas y medibles de racionalización y puesta en común de recursos supramunicipales, así como una mayor voluntad de eliminar solapamientos entre administraciones que siempre amenazan con limitar la eficacia en la gestión.
De modo genérico se propone el siguiente enfoque secuencial de las competencias y actividades a desarrollar por las estructuras de cooperación supramunicipal:
Gestión profesionalizada y continuidad. Es importante que el régimen de personal de las estructuras considere la posibilidad de contratar personal especializado que pueda llevar a cabo una gestión el más profesionalizar y multidisciplinar posible. Para que puedan tener continuidad en su cometido es necesario que las entidades hayan garantizado un presupuesto anual estable y predecible.
Recogida de datos, realización de estudios y planes de inversión sobre diversos temas, en consulta con empresas y asociaciones cívicas, sobre los cuales ir elaborando diagnósticos, identificando debilidades y potencialidades así como ir formulando posibles líneas de actuación a los municipios. La periodicidad de este tipo de actividades debería ser anual y ser liderada por el personal especializado.
Iniciativas piloto. La implementación rápida de iniciativas exitosas contribuiría a inyectar, desde el inicio, dinamismo a la actividad de las estructuras de cooperación. Por eso se recomienda la puesta en marcha de iniciativas piloto de carácter inmediato en aquellos municipios que presenten un mayor liderato y en proyectos que reúnan cierto consenso, y por lo tanto con mayores posibilidades de éxito.
Preparación de guías y recomendaciones supramunicipales. En la medida de sus posibilidades y de su ámbito geográfico, las estructuras de cooperación deberían dotarse de documentos que proporcionen una visión y unos objetivos a medio plazo, así como guías y recomendaciones concretas a los municipios que las conforman. La legislación ya otorga a las áreas metropolitanas la función de realizar Planes Metropolitanos en conformidad con las directrices propuestas por la Consejería que ostente las competencias de régimen local. En esta línea, habría que resaltar la importancia de que estos documentos sean integrales y participativos, esto es, que incluyan directrices espaciales, económicas, sociales y ambientales y lleven a cabo consultas significativas con los municipios, pero también con el sector privado, las asociaciones y la sociedad civil. Asimismo, para contribuir a la promoción de la competitividad, los Planes Metropolitanos necesitan ser de carácter estratégico y posicionar a las regiones urbanas de la Coruña-Ferrol y Vigo-Pontevedra primero internamente, segundo en relación una con la otra, y tercero dentro del contexto de la Euro-Región Galicia-Norte de Portugal.
Asistencia técnica a municipios. Una parte de la misión de las estructuras de cooperación debería ser también proporcionar asistencia técnica puntual a los municipios tanto en la implementación de las recomendaciones supramunicipales a nivel local, como en otros proyectos municipales concretos.
Firma voluntaria de convenios/contratos. La cesión de competencias municipales en favor de las estructuras de cooperación supramunicipal debería adoptar un enfoque gradual y voluntario. Consideramos operativo comenzar promoviendo la firma de contratos para la implementación de actividades concretas recogidas en los documentos directores supramunicipales, de forma voluntaria pero cuya subscripción sea vinculante para los municipios. Esto contribuiría a generar una experiencia de cooperación y unos aprendizajes sobre los cuales establecer las bases hacia un mayor grado de integración de competencias en el futuro.
Dotación de recursos financieros propios. En el medio plazo, sería importante que las estructuras de cooperación supramunicipal pudieran contribuir por lo menos parcialmente a autofinanciarse a través de instrumentos como la cesión de parte de los impuestos locales, la modulación de tasas o los fondos supramunicipales. En esta línea, y de forma similar al caso de Minneapolis/St. Paul, nos parecen muy interesantes los mecanismos de captura y redistribución de parte del incremento fiscal por actividades económicas entre los municipios sobre a base de unos índices de dinamismo fiscal. Los posibles beneficios de estos instrumentos, incluyendo la reducción de la competencia entre jurisdicciones vecinas por atraer desarrollo económico y la racionalización de los usos de suelo principalmente de tipo industrial harían muy interesante explorar opciones en esa línea.
Integración de competencias. A más medio y largo plazo, y construyendo sobre los éxitos logrados previamente, podría considerarse caminar hacia la integración de la gestión de competencias municipales a favor de las estructuras de cooperación en una serie de ámbitos:
a. Ordenación urbana y plan, principalmente los Planes Generales de Ordenación Municipal y el transporte interurbano.
b. Competitividad y desarrollo económico, incluyendo grandes proyectos, programas europeos, turismo, programas de educación y formación e innovación.
c. Gestión y protección ambiental y del paisaje natural y cultural
d. Servicios susceptibles de optimización mediante economías de escala, como el suministro de agua, recogida de basuras, y bomberos.
Notas bibliográficas
[i] Ley de Administración Local de Galicia Ley 5/1997 de 22 de Julio[ii] Ley 4/2012 de 12 de abril, de él Área Metropolitana de Vigo
[iii] Fernando González Laxe, “La revitalización de las áreas metropolitanas en desarrollo económico: la singularidad gallega”, artículo revista GRIAL nº195, 2012.
[iv] Termos varios e imprecisos como “city-region”, “Aire métropolitaine”, “Metropolregion”, etc, son usados en Europa para definir ámbitos metropolitanos, que los expertos acotaron en dos con la intención de llegar a una definición común: “Morphological urban arena” (MUA) y “Functional urban arena” (FUA); la primera expresa la continuidad espacial y la segunda el carácter polinuclear, plurifuncional y autónomo que adquiere uno área metropolitana al verse sobrepasada por la extensión de su radio de acción y la incorporación de otros centros. En este artículo usamos “área metropolitana” y “área urbana” al hablar de las relaciones entorno a un único ayuntamiento central, como Coruña o Vigo, y definimos como “región funcional urbana” o “región urbana” un ámbito más extenso como Coruña-Ferrol, o Vigo-Pontevedra, como se puede ver en las imágenes del libro de Dalda, J.L., G. Docampo, M., G. Harguindey, J., “Ciudad difusa en Galicia”. Ed. Junta de Galicia 2005.
[V] O termo “entre-ciudades” fue usado por Thomas Sieverts en su libro “Entre-ville, une lecture de la Zwischenstadt”. Ed. Parenthèses 2004. Aquí recogemos su idea de prestar atención al territorio suburbano que hoy sirve de residencia de la mayor parte de la población metropolitana, una “ciudad” había ido de la ciudad, sin planificación, donde si entremezclan las economías locales y regionales.[i][ii]
[iii][vii] Hoy día en Europa, expertos y profesionales apoyan una mayor integración de la gobernanza y gestión a nivel local y regional para garantizar una mayor efectividad en su desarrollo y competitividad. Varios casos de estudio a nivel europeo sobre la importancia de las áreas metropolitanas y su gobierno pueden observarse en el articulo “Joining Forces. Metropolitan governance & competitiveness of european cities”. URBACT European programme for sustainable urban development 2012, www.urbact.eu
[vi] Para definir “modelos territoriales” precisamos delimitar los ámbitos funcionales de las dinámicas territoriales; la definición del límite es bastante imprecisa en las zonas de frontera pero no el contenido de las actividades que hacen de las áreas metropolitanas y regiones urbanas ámbitos productivos singulares en su territorio, como lo define Antonio Serrano Rodríguez en el artículo “Él modelo territorial europeo. Tendencias para él siglo XXI y sus implicaciones en él modelo territorial español”, revista URBAN nº8. http://www.aq.upm.es/Departamentos/Urbanismo/publicaciones/urban1.html
[viii] Un análisis de la estructura y forma de gobierno de las Arenas Urbanas europeas acercara en el artículo elaborado por el Servei d ´ Estudis Territorials de la Mancomunitat de Municipis de E ´ Area Metropolitana de Barcelona “Aglomeraciones metropolitanas europeas” publicado en el nº 50 de la revista Papers 2009. http://www.iermb.uab.es/htm/revistaPapers_numeros.asp
[ix] La rápida transformación del sistema urbano español hacia la descentralización demográfica y de las actividades urbanas, su dimensión supramunicipal, la gestión dificultada por la fragmentación administrativa y del replanteo físico, la incompatibilidad entre los planes estratégicos metropolitanos y locales, y la dificultad de financiación de las ciudades centrales por la provisión de servicios e infraestructuras a los ayuntamientos limítrofes son tratadas en el artículo de Oriol Nello “Las grandes ciudades españolas: dinámicas urbanas y incidencias de las políticas estatales” en º 27 revista Papers 1997, http://oriolnello.blogspot.com.es/p/articles.html; y ahondando más influenza de la accesibilidad y movilidad en los procesos de extensión de la urbanización en el libro “La ciudad Metropolitana en España: Procesos urbanos en los inicios de él siglo XXI”. Ed. Aranzadi 2010.
[x] “Manifiesto por una nueva cultura de él territorio”. Colegio de Geógrafos y la Asociación de Geógrafos Españoles 2006, http://nuevaculturadelterritorio.wordpress.com/acerca-de/
[xi] Institute fuera International Urban Development www.i2ud.org
[xii] Vigier, F., Driscoll, J., Lee-Chuvala, C., “Ad hoc regionalism: Managing growth through spatial planning – Learning from the American experience”, in Journal of Cross Border Studies of Ireland, en el. 1, Spring 2006
[xiii] Más información sobre las actividades del RPA en la web: www.rpa.org[xiv]Máis información sobre las actividades del MAPC en la web: www.mapc.org
[xv] Más información sobre las actividades del DRGC en la web: www.drcog.org
[xvi] Vigier, F., Driscoll, J., Lee-Chuvala, C., “Ad hoc regionalism: Managing growth through spatial planning – Learning from the American experience”, in Journal of Cross Border Studies of Ireland, en el. 1, Spring 2006
[xvii] Minneapolis- St. Paul Metropolitan Council “Fiscal disparities law seen las la big asset fuera Twin Cities arena”, Newsletter, October 2012: http://www.metrocouncil.org/newsletter/planning2010/FiscalDisparitiesOct4.htm
[xviii] Más información sobre las actividades del MSPMC en la web: www.metrocouncil.org
Antonio Garcia Fernandez, área metropolitana, Ciudad, Elda Solloso, Fundación Barrie, Galicia, Jose A. Cachaza, Metropolitanizar, revista GRIAL, Toni Garcia, urbanismo, urbanización
